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在隙縫中游移----CEDAW公約之下無酬家屬工作者的社會保障

 一、何謂無酬家屬工作者?

 一般而言,「非正式經濟勞動者」分為:自營作業者與無酬家屬工作者。而根據「中華民國行職業標準分類」當中就業者的類別,包含所謂無酬家屬工作者,其定義為:「家戶長或家庭成員工作,但未領取薪酬之婦女,每週工時超過15小時,或每天超過3小時。」
 
 有關無酬家屬工作者的類型,大致可分為:「家庭企業中的無酬家屬」:也就是為家戶長或家庭付出勞務者。「農村勞動者」:也就是務農的女工。「家務工作者」:意指以家庭為工作場域,從事家務勞動或是一般經濟生產行為。
 
二、臺灣無酬家屬工作者的概況

()、女性佔無酬家屬工作者的七成

 根據主計總處的人力資源調查,在就業者當中可區分為:「雇主、自營作業者」、「無酬家屬工作者」以及「受僱者」三種身分。而其中無酬家屬工作者的總人數,從表一可知,在1986年達到84萬人的最高峰之後,就開始逐年下降到201257萬人。而無酬家屬工作者大都為女性,以1986年的高峰為例當年女性無酬家屬工作者有59.8萬人,佔了總數的71%,到了2012年女性為41.2萬人,佔了72%。由此可見,無酬家屬工作者當中,一直穩定保持約有七成是女性的比例,女性的比例相當高。



表一、無酬家屬工作者的性別比例
資料來源:主計總處


()料理家務者持續下降,但近兩年微幅增加到240.6萬人
 
 勞動力包括就業者與失業者,而退出勞動力市場的非勞動力當中,「料理家務者」佔的比例最高。根據勞委會的勞動統計年報,在非勞動力當中的料理家務者的人數,長期而言有逐年下降的趨勢,從圖二可知,從2000年的267.3萬人下降到2010年的歷年最低點236.4萬人,但之後卻開始微幅提高到2012年的240.6萬人。這可能是因為在2009底的金融風暴下失業率高漲,外在勞動力市場的不景氣,就業機會有限,使得留在家中料理家務者反常增加。
 
 而料理家務者佔非勞動力的比例,從2000年的37.2%下降到2012年的29.6%。這是由於整體非勞動力的人數持續上升,但料理家務者的人數卻持續下降所致。


圖二、非勞動力中料理家務者下降


三、無酬家屬工作者的社會保障現況
 
 因為生病所必須負擔的醫療風險,絕對是人民最急迫的需求,因此在1995年全民健康保險開辦之前,無酬家屬工作者為了要獲得醫療保險的保障,有兩種途徑:1.以自營作業者或無一定雇主勞工的身份加入職業工會以獲得勞工保險的保障。2.居住在農村者如果家庭擁有一定面積農地,便可以眷屬身分加入於1989年開辦的農民健康保險。
 
 但在1995年全民健保開辦之後,醫療保障的急迫性已經獲得紓解,但是這些原來依附在勞保與農保當中的無酬家屬工作者,則為了享有老年退休的保障,因此繼續留在該兩個保險。即使在2008年開辦國民年金保險之後,無酬家屬工作者可以加入國獲得老年保障,但是根據統計顯示,無酬家屬工作者依然繼續留在上述兩個保險,甚至有更多的新進的無酬家屬工作者加入勞農保。
 
()大量女性無酬家屬工作者加入職業工會,以獲得勞保
 
 自營作業者與無一定僱主勞工可以用職業工會身分加入勞工保險者,從勞工保險以職業工會身分加保的被保險人數其實是持續下降,從圖三可知,在2000年以前是持續下降,不過2000年之後開始緩步上升。200810月國民年金保險開辦,導致許多原來沒有加入勞保的料理家務者或無酬家屬工作者,必須被迫在勞保與國保之間作選擇,因此職業工會人數從2008年的237.3萬人,提高到2009年的249.9萬人,大幅增加了12萬餘人。到了2011年更達到了255.7萬人的歷史新高點。2012年因為傳出勞保財務危機,導致職業工會退休人數大增,使得加保人數開始下滑。
 
根據圖四,職業工會的女性被保險人在2004年僅有119.4萬人,到了2007年增加到129.9萬人,後來開始急遽增加到了2011年已經到了147.5萬人。由此可見,國民年金實施之後,將無酬家屬工作者推擠到職業工會的趨勢是相當明顯的。另外若以女性職業工會被保險人佔全體職業工會總人數的比率來看,從圖五可發現,其比率自2004年的55.4%開始,也是逐年提高,2011年達到57.6%,這是女性佔全體職業工會職被保險人總數的高峰。
 
圖三、職業工會會員投保人數(單位:萬人)
圖四、歷年勞保職業工會女性被保險人人數(單位:萬人)
圖五、2004-2012女性職業工會會員的比率(%)
()國民年金實施,並沒促使無酬家屬工作者加入國保
 
 國民年金保險在20077月立法通過,200810月開始實施。凡將年滿25歲,未滿65歲,且未參加任何職業保險的國民,都必須強制加入國保。例外條款是:即使有領勞保老年給付,只要年資在15年以下或金額在50萬元以下,就不需加入國保。
 
 由上述可知,理論上,無酬家屬工作者如果沒有加入勞保,都須依法強制加入國保。但在國民年金通過之後,勞保年金也跟通過,並在20091月開始實施。
本來勞保的所得替代率與國保一致都是1.3%,但是勞保後來在立法院被提高到1.55%。這個強大的給付誘因,使得五百多萬25歲以上無參加任何職業保險者,必須被強制在勞保與國保之間選擇,而其中八成是家庭主婦。
 
 無酬家屬工作者過去本來就大量透過職業工會加入勞保,國民年金實施之後,非但降低這種寄生勞保的趨勢,反而由於勞保的給付較優厚,再加上國保實施之後的強制選擇的「擠牙膏效應」,如圖四所述,更多女性無酬家屬工作者人湧向職業工會加入勞保。
 
 因此,國民年金自2008年開辦以來,根據內政部的統計,國保被保險人持續下降,從一開辦2008年的422萬人,一路下滑到20134月的373.4萬人,而繳交率更只有47%。由此可見,原來納入國民年金保障的無酬家屬工作者,加入國民年金的意願甚低,這當然是受到前述競相擠入勞保職業工會所致。
 


圖六、國民年金保險被保險人人數統計



()大量女性無酬家屬工作者加入農保以享有老農津貼保障
 
 無酬家屬工作者如果是位於城鎮鄉村地區,其本身或眷屬擁有一定面積的農地或是農會會員,都可以以加入農保來享有生育、失能與喪葬給付,還有六十五歲之後可每月領取7000元老農津貼的保障。由於農保的保費低廉,因此許多女性無酬家屬工作者便以眷屬身分加入農保。
 
 加入農保有兩種途徑:1.「農會會員」,根據農會法第十二條所定之農會會員,未領取相關社會保險老年給付者,就可以參加農保成為被保險人,並以其所屬基層農會為投保單位。2.「非農會會員」,則必須年滿十五歲以上從事農業工作之農民,未領取相關社會保險老年給付者,得參加為被保險人,並以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。不管是「農會會員」還是「非農會會員」,都必須以本人、配偶或同戶直系血親擁有農地,自耕農必須0.1公頃,佃農0.2公頃,才能加入農保。
 
 而從圖七當中可以看出,農保的女性被保險人佔全體的比率,自1999年到2007之間是持續下降,但是由於2007 立法通過國民年金,2008 10月開始實施,使得女性比率從2007年的谷底48.55%,開始急遽上升到2011年的歷史新高49.27%。這凸顯在農村的女性無酬家屬工作者,在2008年國民年金開辦之後,大量湧入農保的現象。
 
 
圖七、農保女性被保險人佔全體之比率

四、結論
 
   無酬家屬工作者在台灣特有的職業別保險分類架構當中,自行游走尋求最有利的社會保障,這種制度性的模糊,使得雖然2008年開始實施的國民年金保險,其所想要涵蓋的主體包含無酬家屬工作者,但卻因既有不同職業別保險之中,所存在的游移法令規範灰色空間,早已經讓無酬家屬工作者各就其位。

     因此,國民年金保險的開辦,非但沒有將無酬家屬工作者納入,反而因「擠牙膏效應」,強制所有無參加任何職業別社會保險者,需加入國保,導致無職業者在比較利益的理性選擇之下,蜂擁擠入勞農保,型成台灣的特有現象。

 
 總而言之,如何調整既有各職業別保險之間的給付保障差異,以降低無酬家屬工作者等無職業保險者在各職業別保險間移動成本,才是確保無酬家屬工作者應有之社會保障,所應該改革的方向。

(本文刊登於勞動者雙月刊177期,2014.6)
 
 
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