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論我國勞動者之合宜工資

 因此,台灣過去長久以來依賴創造出口產值帶動GDP成長,進而拉高薪資成長的經濟發展模式已經改變,為因應新的經濟情勢,勞工團體逐漸呼籲基本工資必須揚棄過去依循經濟成長指標,改變成能夠維持勞工家庭的生活費支出的調整走向。由於台灣市場工資的「22K化」,面對資方全球化資本外移的籌碼,勞工對資方毫無工資的議價能力。再加上歐美國家所盛行的透過工會與資方團體,針對勞動條件進行談判的集體協商模式,也因台灣特有的工會體制(註三),造成台灣工會集體談判的能量長期積弱不陣,團體協約數量稀少,團體協約涵蓋率遠低於歐美國家,勞動條件無法以勞資之間的談判來提升。因此,由國家直接介入制定基本工資,乃變成重要的提升基層勞工薪資的重要手段。
 
由此可見,台灣在資本外移與架構全球化的的加工出口生產體系當中,必須以低薪並且彈性化生產之下,以因應市場競爭壓力,基本工資的角色已經轉變,整個低薪化的經濟大趨勢,使得市場工資逐漸與基本工資拉平,這是台灣低薪化的悲劇困境。
 
因此,基本工資的功能與角色,從分享經濟成長果實到維生勞工家庭生活費用開支,已經勢在必行,這是勞基法實施三十周年之際,在工資政策上所必須面對的巨大挑戰。
 
貳、國家統合主義下的工資政策
 
統合主義(corporatism)是指,國家為了處理特定的社會或經濟問題,邀請利益對立的主要社會團體,在共有的價值基礎上,尋找各方都能接受的底線,並且研擬相關的合作政策(註四)。因此,統合主義包含了兩個功能: 1.社會團體以貫徹自己成員利益的立場,去影響、形成、參與政治,達到利益團體的私利目標。2.透過這樣的影響、形成與參與,社會團體遂便成國家政治的一部份,達到整合、協調、相當程度的抑制社會團體主張的體制化目標(註五) 
 
統合主義又可從,發動主體分為,國家統合主義與社會統合主義,一般認為台灣的勞資關係是一種以國家為主導國家統合主義,甚至是一種排斥型的國家統合主義(註六)。也就是,以國家的政策協調,納入特定勞資團體,甚至排除其他不符合國家利益的團體。而台灣基本工資的審議過程,可說是上述國家統合主義的體現。
 
基本工資的制定,由勞動部(由於原勞委會於2014年正式升格為勞動部,為行文方便,本文以下均稱為勞動部)制定,但是為了營造社會共識,因此挑選符合國家利益的勞資團體,參與儀式般的形式上審議,但其依據「基本工資審議辦法」的規定,必須設立「基本工資審議委員會」,該委員會的代表由勞工團體、資方團體、學者專家與政府代表所組成,但這些團體代表並非由該團體自行推派,而是由勞動部直接指定,勞動部不止指定特定團體,還直接指定點名某團體的某位代表,直接聘任該名代表擔任委員,這等於架空勞工團體的自主推選空間。
 
一、基本工資審議委員會,勞資政三方共治的假象
 
原來的基本工資審議委員會,由委員十七人至二十三人組成,委員任期二年。其中,行政院勞工委員會代表一人、經濟部代表一人、財政部代表一人、行政院經濟建設委員會代表一人、行政院主計處代表一人、直轄市或縣 () 政府代表二人、經濟部加工出口區管理處代表一人、勞方代表四人、資方代表四人、專家學者一人至七人。也就是說,勞資政學的比例為4:4:8:7
 
但是到了2010831日,勞動部修正「基本工資審議辦法」,大幅調整了審議委員會代表的比例。審查委員總人數修改為二十一人,各單位代表分別是,行政院勞工委員會代表一人、經濟部代表一人、行政院經濟建設委員會代表一人、勞方代表七人、資方代表七人、專家學者四人。也就是說,勞資政學的比例為7:7:3:4。政府代表比例大幅降低,勞動部主動有意識地降低過去政府的角色,從「決定角色」淡化為「輔導協助」(註七)
 
表面上看起來,經過2010年的修正之後,政府代表比例下降,國家退位,勞資政三方共治的形式儼然浮現,但實際上國家統合主義的模式沒有改變,政府依然擁有絕對主導權。首先,委員挑選由國家指定,勞資代表委員人數雖增加,不過,國家挑選勞資雙方的審議委員時,有絕對的主導性,國家並非挑選團體後,再由該團體自行推薦委員人選,而是由勞動部直接指定人選,因此該團體毫無自主性可言。更何況目前全國性的工會有十多個,很多總工會常淪為空殼的聯誼性俱樂部,毫無組織之擴展的能量,大部分經費依賴政府補助,因此,政府以選擇扶持的特定工會幹部的方式來為政策背書,並號稱勞資政三方共治,這實是一大諷刺。
 
二、臨時性「一日委員會」,製造社會對立
 
基本工資審議委員會是一個臨時運作的「一日委員會」,每年只有開會一天,獲聘擔任的審查委員,也常於一周前才臨時接獲開會通知,到達委員會會場後,就只能立場表達之後,接受或不接受勞動部提出的方案,幾乎毫無討論空間,因為這些委員毫無客觀資料可以依循評估。
 
由於,目前勞動部對於基本工資審查委員會沒有配置任何慕僚作業能量,該委員會連常態收集資料的能力都闕如,更遑論主動評估研究以提供委員會參考。因此,委員會審查當天,出席委員事先毫無客觀調查資料輔佐判斷評估之下,必須決定基本工資調整數額,就造成基本工資審議委員在媒體注目的情形之下,只能當場以全有或全無的立場表達方式,造成更大社會對立。最後,也只能依照官方版本通過,結束一場荒謬的鬧劇。
 
基本工資的審議是勞動部依據勞基法的法定責任,審議委員會明明都是依照官方主導的方案,但勞動部卻以一個臨時拼湊的審議委員會,塑造虛假的社會共識來為其政治決斷背書,完全逃避應有之政治責任。根據勞動部的統計,基本工資的調整,影響到186.7萬名月薪與44.9萬名時薪勞工的薪資調整,但這每一年定期檢討一次,影響超過兩百萬勞工實質薪資調整的重大政策,卻是如此輕率,實令人難以想像,有很大的改革空間。
 
三、香港「最低工資委員會」的運作
 
基本工資審議委員會,連續在20122013年兩次自行設定的調整門檻,但都被自己推翻,這種兒戲般的政治信用,毫無制度規則可循,實在不應該是台灣基本工資調整的正途。而且以官方直接指定勞資雙方團體委員來塑造虛假的社會共識,並以「一日委員會」匆促決定基本工資調整幅度。單單就這個基本工資調整機制而言,比起在以2011年才首度由政府制定最低工資的香港為例,其最低工資的調整機制,都比台灣目前既有的調整機制週延,值得參考。
 
香港在2011年公布最低工資為時薪港幣28元後,由兩年一任12位勞資政學等各界代表組成的「最低工資委員會」。該委員會並設置秘書一人,由勞動處負責法定最低工資的首席勞工事務主任擔任,並設有秘書處,由勞工處與財政司的公務員支援,目前主席為資深律師翟紹唐。香港「最低工資委員會」在委員的兩年任期內,做了兩次公眾諮詢,每次都進行十八次會面座談,兩次都約有110個工商與勞工團體參加,並與英國低薪委員會交流,委員會每三個月就定期召開會議。委員會在201210月,完成了188頁的報告書(註八),送交給香港政府,香港政府在20135月接受該報告書的建議,將最低工資調整為每小時30元。
 
香港的最低工資委員會,由政府單位支援提供充足的慕僚作業,委員會在兩年任期期間,大量地聽取社會團體意見,最後做成相當份量的報告書,提報建議給政府,由政府負擔最後調整的政治責任。姑且不論,香港最低工資是否足夠讓勞工維持生活尊嚴,但是其最低工資委員會的運作方式,讓勞資雙方代表與學者專家,透過定期的會議當中交換意見,並密集訪談與聽取各社會團體意見,再加上行政幕僚所提供的客觀調查報告與統計資料,作成調整幅度方案,交由政府做最後的定奪。由此可見,從2011年才開始的香港最低工資調整模式,比台灣目前既有的機制嚴謹周延,更能透過這個最低工資調整機制,成為追求社會共識的平台,而不是像台灣反而成為社會衝突的火藥庫。
 
參、工作型態與產業轉型下的基本工資
 
台灣長期以來,就一直認為勞工的工資要提高,一定是先追求經濟成長,特別是台灣自1960年代以來,所奉行的加工出口導向來帶動經濟成長的發展模式,對外貿易開放,讓台灣貧困農民大量轉變成產業勞工,實質薪資確實增加。但這種篩落 (tricle-down) 理論,已經隨著台灣步入資本與技術豐沛,但勞動力與土地相對缺乏的已開發國家,不再適用。台灣從1990年代開始,中國對台灣逐漸取代美國成為最大貿易國,中國低廉的勞動力與土地,讓兩岸的貿易往來越密切,雖然出口更旺盛,GDP越成長,卻反而加劇台灣貧富差距擴大,薪資更加停滯(註九)。也就是說,以大量出口拉高經濟成長,進而提高GDP,並帶動薪資成長的時代已經過去。
 
一、服務業勞工大幅增加,改變推動計算公式
 
依據「基本工資審議辦法」第4條的規定,基本工資審議委員會應依據:國家經濟發展狀況、躉售物價指數、消費者物價指數、國民所得與平均每人所得、各業勞動生產力及就業狀況、各業勞工工資、家庭收支調查統計等7項指標,進行研議。因此,勞動部也依照此原則,制定了基本工資調整公式。
 
由於勞基法自1984年公佈實施時,並沒有將服務業納入適用範圍,因此初期的基本工資調整計算公式為:現行基本工資乘〔1+(消費者物價上升率+1/2工業部門勞動生產力上升率)〕。主要採計工業部門的生產力上升率來作為基本工資調整的主要依據,但是這個公式因為台灣產業的轉型,在1995年服務業從業人口首度超過全國就業人數的50%,而服務業受雇勞工也在1998年起陸續納入勞基法的適用,因此基本工資的計算公式也調整為:現行基本工資乘〔1+(消費者物價上升率+1/2GDP成長率)〕。轉變成以整體的GDP成長率來作為調整依據。
 
因此,從上述的計算公式可看出,基本工資的調整,首先必須抵銷掉消費者物價上漲率之後,然後再以分享經濟成長的果實的概念,將GDP成長率的一半分享給勞工,代表勞工對經濟成長的貢獻。雖然有上述計算公式,但是近年來基本工資審議委員會最後都以「專業調整」的主觀判斷,將調整幅度再打折,讓計算公式名存實亡。
 
二、部分工時者增加下的時薪調整演變
 
根據主計處的「人力運用調查」顯示,每周工時在35小時以下的部分工時者人數在2005年才5.7萬人,但是到了2007年急遽上升為36.7萬人,到了2013年已經成長到40萬人。
 
原本勞基法的基本工資是採取公布月薪為主,然後再轉換成時薪的方式計算,在2007年7月以前,都是採取基本月薪除以30天再除以8小時的計算方式,因此當時基本工資是15840元,時薪則是66元。但這種計算方式,隨著台灣採取時薪計算的部分工時者人數快數增加之故,開始有勞工團體質疑如此計算方式,並未包含「假日工資」,將使部分工時者必須一個月連續工作三十天才能領取基本工資。因此,如把假日工資(包括國定假日、例假與年假等有給假)計算進去,以當時基本工資是15840元換算,時薪應該是95元。
 
三、2007年「總年薪除以年總工時2192小時」的月薪換算時薪計算公式
 
勞動部為了回應龐大打工族的壓力,在2007 年7月的基本工資調整案中,首度修正了基本工資月薪轉換成時薪的計算公式。從原本的月薪直接除以240小時,更改為年總工時(365*8小時)扣除例假日52天+隔周休26天+隔周休半天13天(91*8小時)=2192小時。然後再以宣布調整的基本月薪17280元*12個月的年總薪資除以2192小時,得出時薪94.5元,四捨五入為95元,如此來回應勞工團體的要求。
 
勞動部在2007年調整基本工資為17280元後,一直要到20111月才再度調整基本工資為月薪17880元,至於時薪的換算也沿用上述基本工資「總年薪除以年總工時2192小時」的計算公式,將時薪調整為98元。事隔一年,20121月起,基本工資月薪調高到18780元,時薪也是依循此調整公式提高到103元。
 
上述這個「總年薪除以年總工時2192小時」的計算公式,從2007年沿用到2012年之間的三次調整,把時薪配合月薪的調整從95元提高到103元。而這個連動到了2013年的基本工資調整就脫離了。
 
四、2013年月薪連動時薪計算公式廢止,時薪、月薪分段調整
 
2011年底總統大選方熾之時,馬英九總統在公視所舉辦的公開辯論會當中,為了拉攏青年族群選票,馬總統甚至以第一夫人周美青為例,指周美青在美國求學時就是在餐廳負責帶位工作,因此他「深知打工的辛苦,更要幫打工族加薪」,
公開宣示「明年(即102年)基本工資時薪將調高到115元,之後逐年提高」。
 
因此,當馬英九總統連任之後,就在20128月所召開的基本工資審議委員會當中,為了達到總統競選連任的政治承諾,如果要將時薪103元增加到115元,必須一次大幅增加12元,因此,勞動部決定分兩階段,先增加6元到時薪109元,然後承諾隔一年再增加到115元,以兩階段漸進的方式達成馬總統的承諾,並以此降低企業衝擊。
 
但為了達成馬總統的政治承諾,勞動部推翻了過去三次調整所使用「總年薪除以年總工時2192小時」的月薪推算時薪計算公式。20128月所舉行的基本工資審議委員會決議從2013年月薪部分,參考去年(2011)消費者物價指數(CPI)增長1.42%,由18,780元調整為19,047(但前提是經濟成長連續二季超過3%或失業率低於4%」),時薪部分,則採分階段調漲,20131月立即調整至109元,2014年再調整至115元。
 
總而言之,時薪基本工資的調整,從2007年從原有的66元大幅提高到95元之後,每一次的調整幅度都比月薪高,到20157月已經確定調整到120元。當部分工時人口從2007年起急遽增加,另外,更有一股「時薪工作者工時全職化」(註十)的趨勢也正在醞釀當中,這可以從超商應徵時薪工作者,但工時卻都是每日工作八小時,月休6天,與全職工作者無異的工作時間。這種部分工時者增加,且侵蝕取代月薪正職工作機會的趨勢,也讓時薪工作者更加依賴與重視基本工資的調整,時薪的持續調整,也正是對台灣青年非典型僱用所引發的工作貧窮現象的回應。
 
五、自訂門檻:經濟成長連續二季超過3%或失業率低於4%」,破功
 
比較基本工資時薪與月薪的調整,顯然政府對於月薪的調整相對保守,這主要是,台灣以出口導向的電子業,在面對中國與東南亞各國的競爭之下的低毛利率,讓大量使用低薪本勞與外勞的電子業對於基本工資的調整相當敏感,這也說明,台灣產業發展,依舊仰賴低成本來生存的困境。因此,每次基本工資調整,政府都承受了資方團體的壓力與產業出走的威脅。
 
因此,在2012年第三季,行政院院會決定,從20131月調整基本工資時薪到109元,但是月薪卻必須「經濟成長連續二季超過3%或失業率低於4%」方可提高為19047元,希望以經濟成長果實分享的概念,有經濟成長勞工才能加薪,這種篩落 (tricle-down) 理論的角度,來壓抑基本工資的成長。這是台灣有史以來基本工資時薪與月薪分離調整,並且首度對基本工資的調整設定一個門檻標準。
 
不過這個門檻,隨著新任院長江宜樺在20132月就任而破功。20133月,當時在立法院接受立委備詢的江宜樺院長,因為主計處推估第一季經濟成長率可以達到3%,再加上2012年最後一季也超過3%,如此一來就是連續兩季達到3%,達到必須調整月薪的門檻。因此江院長就宣稱,將從4月起調整基本工資月薪。雖然後來主計處推估失敗,在4月份宣布第一季經濟成長率沒有達到3%,但是由於江宜樺院長已經在立法院宣稱要調整, 因此基本工資月薪,還是追溯自20134月起調整到19047元,這宣告政府首度自訂的基本工資月薪調整門檻,卻被自己推翻。
 
六、自訂門檻:消費者物價指數上漲達3%」,再度破功
 
到了2013年八月,基本工資審議委員會決議,基本工資將從20141月起,時薪調為115元,同年7月將月薪調整為19273元。不過,基本工資審議委員會卻又自行運作決議:消費者物價指數(CPI)上漲達3%」才召開審議委員會的第二次新門檻。不過,這個企圖控制基本工資調整的門檻,在20148月又再度破功。
 
由於2014年上半年CPI才上漲1.21%,但是食物類物價卻上漲了3.75%,這對於外食的上班族影響尤其大。因此,行政院江宜樺院長在權衡龐大的社會與論的壓力之下,在815日宣布勞動部的基本工資審議委員會應立即召開。勞動部接受到這個從上而下的指導命令之後,匆促發函給基本工資審議委員會的各方委員,決定在825日召開會議。但是當天,資方代表集體缺席抗議,勞動部擇期再開,決定29日再度開會。29日在勞動部確認可掌握的出席委員人數可以過半之後,由一周前才甫接任勞動部長的陳雄文宣布,在考量經濟成長與物價上漲之後,基本工資決定自20157月起,調漲幅度約3.81%,時薪120元,月薪20008元。以消費者物價指數的上漲來壓抑基本工資調漲的企圖,還是不敵整體政治經濟局勢的衡量,而再度破功。
 
肆、基本工資脫鉤的爭議
 
凡是在台灣受僱於勞基法適用產業的本國及與外國籍勞工,一律受到受勞基法的保障,自然也適用勞基法公告的基本工資保障。截至20148月底為止,外籍勞工總數達52.7萬人,其中產業外勞31.2萬人、社福外勞21.5萬人。社福外勞當中除了少部分受僱於養護機構之外,大部分社福外勞都排除在勞基法的適用。因此,所謂「脫鉤」是指這31.2萬人的產業外勞。
 
一、「脫鉤」闖關「自由貿易港區設置條例」
 
雖然,有部分資方團體與政黨要求外本勞得基本工資脫鉤,但是此一攸關國際人權的敏感議題,始終沒有進入法案審查。但是到了2003年行政院版的「自由貿易港區設置條例」,在立法院進行審查時,一開始並沒有外勞提高到40%的條文,行政院版沒有,委員會審查時也沒有,但是一直到朝野協商階段時,由台灣團結聯盟的立委黃宗源提出:「外勞放寬到40%」、「外勞與本勞基本工資脫鉤」的兩個條文,但最後只三讀通過提高外勞比率到40%的規定。
 
推動「本外勞基本工資脫鉤」的聲浪,主要是由台商團體所發動,嚴格來說,是想回台投資的台商團體在推動,然後在加上台灣使用產業外勞的雇主團體的推波助燃。由於,「本外勞基本工資脫鉤」涉及整體的產業發展策略以及違反國際人權所可能引發的貿易制裁,因此,不管是民進黨或國民黨執政時,都不敢鬆口。
 
因此,前述2003年「自由貿易港區」的設立之初,並無「脫鉤」之相關提案,但是資方團體與台商團體認為先以特定的自貿港區內開始辦理,衝擊面比較小,來說服輿論,但是最後還是未能通過,當時是民進黨執政時期。
 
二、ECFA下的「脫鉤」引發勞委會主委辭職風暴
 
到了20106月,台灣與中國簽訂「海峽兩岸經濟合作協議」(ECFA)之後,在20109月所召開得基本工資審議委員會,有工商團團體代表指出「基本工資目前未與外勞脫勾
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