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從技術學習到打工賺錢------建教合作發展的省思

 貳、建教合作制度的緣起
 
一、初期以國營事業與大型民營製造業為主
 
1955年省教育廳公佈了「建教合作實施辦法」,將推動建教合作更具體化、操作化。但是該實施辦法後,要一直到1969年,在省教育廳的要求下,省立沙鹿高工與工業職業訓練協會、三光機電廠、東正鐵工廠等企業合作,才開始試辦機工科的「輪調式」建教合作實驗班。1971年,教育廳更接受德國專家建議引進「階梯式」的建教合作模式,由省立三重商工,辦理商科、工科的「階梯式」建教合作實驗班。到了1972年,配合十大建設的興建,政府頒布職業訓練金條例,強制企業提繳基金辦理職業訓練,並也可辦理建教合作。此時臺灣才開始大量進行建教合作,初期並以建教合作機構以國營事業與大型民營製造業為主。
 
雖然臺灣在1969年就開始在重點高職試辦建教合作,但是大規模的建教合作,是要到1972年配合政府十大建設所需要的基礎技術人才,因此建教生初期是以國營事業與製造業為主,更是「國家建設」與「教育訓練」的結合,其間發揮企業與學校間無縫接軌的功能。
 
二、建教生逐漸成廉價勞動力,2012年建教生保障專法通過
 
但伴隨台灣產業變遷、教育擴張、少子女化與青年工作貧窮化等社會結構性因素的改變,建教合作逐漸喪失其原有學習技術的基本價值,卻已逐漸失去學習技術的基本價值,而建教生兼具學生與勞工的雙重身份的曖昧關係,在勞基法保障不足、教育相關法規欠缺的情形下,建教生常成為教育部與勞委會之間互踢皮球的人質,近來更淪為不肖企業大量進用以替代一般勞工,成為的廉價勞力的現象。
 
    由於建教生的法律保障一直處於教育法規與勞動法規之間的灰色地帶,導致建教生權益受損的個案日益頻繁,引發社會關注,因此許多民間團體乃於20108月共同成立「建教生權益促進聯盟」,設置申訴管道並推動建教生權益保障專法的立法,集結民間力量作建教生的後盾,讓建教生不再是賤價生。
 
經過政府、立法院朝野政黨、民間團體、學校與機構的各方的努力與折衝之下,「高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法」(以下簡稱建教生權益保障法)終於在201212月三讀立法通過,為台灣三萬五千名建教生的權益保障向前邁開一大步。過去建教生身分妾身未明,遊走於勞動與學習之間的模糊身分,將因本法的通過,讓學校、建教生與合作廠商三者之間的權利義務與責任歸屬,獲得明確的劃分。
 
   「建教生權益保障法」的通過,無異是對當前建教合作部分亂象的政策回應,藉由該法的通過,為保障建教生之權益,明確規範建教生、學校及建教合作機構三方當事人之權利義務關係,對於建教生之生活津貼、訓練時間、申訴權益、機構與學校責任都有新的規定,將建教合作導回到正軌。
 
 
参、建教合作制度現況分析
 
一、建教生人數自2002年起快數成長,合作廠商小型化
 
根據<圖一>教育部的統計資料,建教生的人數在民國91年以前,一直維持在一萬五千人左右的規模,但是從民國91年的1.5萬人,開始急速上升,到了民國97年底已經超過3.5萬人,短短六年成長了一倍。而這個人數若再加上未納入教育部統計的北高兩市的建教生,台灣整體建教生人數應該接近5萬人。


 圖一、建教合作學生人數
 
另根據<圖二>如果以參與建教合作機構的家數統計,從91年的662家,到了97年成長超過三倍到了1940家。對照建教生的人數,可以發現,建教合作機構有小型化的趨勢,每一建教合作機構的學生數從91年的22.9人,下降到97年的18.1人。這主要是,服務業的建教合作機構大量增加所致。
 

圖二、建教合作機構家數
  
另根據教育部最新的統計,103學年度申請辦理建教合作班共有3115101班,668家廠商(727),共有8055名建教生名額。其中其中服務業類科,有25958班,558廠商(592),共4366人。而工科則有20744班,111家廠商(135),共3689人。
 
二、近三年建教生人數逐漸下降,電子電機業下降明顯
 
<表一>近五年建教生的產業分佈人數來看,建教生從2010年起開始逐年下滑,降到三萬人以下,到了2012年已經降到2.2萬人,總共減少了7790人。其中以電子電機業下降最多,減少了3426人,佔了減少量的44%。美容業居次減少了1638人,製造業也減少1289人,餐飲業則減少1114人。分析電子電機產業使用建教生的大量減少,只要是2009年初因金融風暴的影響,電子業大量裁員放無薪假,導致失業率創下歷史新高,連帶降低企業進行建教合作的意願。
 
表一、建教合作學生分布各產業之人數
  2008 2009 2010 2011 2012
製造業 5509 5072 4597 4117 4220
電子、電機業 9370 6556 7467 7234 5944
餐飲業 8727 9856 9789 8583 7613
美容業 4958 5194 5129 4254 3320
流通業 1935 3754 2558 1426 1589
影視業 80 171 161 127 103
總計 30579 30603 29701 25741 22789
資料來源:教育部
 
 
二、建教生投入餐飲業的比例逐年增加,成最大宗產業
 
建教合作制度一開始是以技術導向的製造業為主,但目前服務業已經成為建教合作的主流。依據<表二>教育部提供的統計資料,隨著台灣服務業的發展,建教生投入服務業的人數與所佔比例也大增,其中餐飲業最大宗。從2008年的28.5%成長到2012年的33.4%,美容美髮業則從2008年的16.2%微幅降到14.5%,流通業在2012則佔了6.9%,影視業0.4%,因此服務業總計就佔了54.8%。而電子電機業在2008年為最大宗為30.6%,但隨著電子業的不景氣,到了2012年已經下降為26%,製造業2008年為18%,到了2012年依然穩定維持在18.5%
 
表二、建教合作學生分布各產業之比例
  2008 2009 2010 2011 2012
製造業 18.02% 16.57% 15.48% 15.99% 18.52%
電子、電機業 30.64% 21.42% 25.14% 28.10% 26.08%
餐飲業 28.54% 32.21% 32.96% 33.34% 33.41%
美容業 16.21% 16.97% 17.27% 16.53% 14.57%
流通業 6.33% 12.27% 8.61% 5.54% 6.97%
影視業 0.26% 0.56% 0.54% 0.49% 0.45%
總計 100% 100% 100% 100% 100%
資料來源:教育部
 
三、建教生留廠比率僅約13%
 
不管輪調式或階梯式建教生,在經過長時間在企業內的學習技能之後,當然應該能在該企業繼續留廠,正式跨入職場,發揮所學專長,這才是建教合作的本質與功能。但是根據<表三>可得知,2009-2011這三年來,該年度三年級建教生畢業留廠的比率從15.89%下降到13.4%。原本15%的留廠率已經偏低,但是卻又逐年下降,實在令人憂心後續的發展。
 
由於臺灣產業的去工業化與服務業的興起,使得建教合作在產業去技術化的浪潮之下,已經喪失「做中學」的技術學習本質,再加上私立高職學費高漲與家長薪資停滯,且在台灣城鄉差距日益擴大之下,中南部建教生大量北移,都將使建教生淪為企業的補充勞動力,而非技術學習,留廠率下降到約13%。這都造成學校的對建教合作的主導性逐漸喪失,被企業的補充人力需求所支配掌控。
 
<表三>建教生留廠人數統計
  三年級建教生人數 畢業留廠人數 留廠比率
2009 8404 1335 15.89%
2010 8273 1290 15.59%
2011 7818 1048 13.40%
資料來源:建教合作資訊網統計資料
 
 
肆、結論
 
觀察建教合作制度發展趨勢,從早期為台電中油等國營事業培育人才,到配合台灣工業化孕育基層技術人力,到現在提供服務業廉價人力,教育部對於建教生發展逐步從引導國家產業發展的主動角色,變成配合業者需求的被動角色,國家的政策高度喪失,導致建教生的學習有日趨「去技術化」、「打工化」的危機。而「建教生權益保障法」的立法通過,其實就是對這股建教生「打工化」潮流的逆轉。
 
建教生制度是一種從實作當中學習技術的教育方式,承認建教合作的訓練時數與作為畢業學歷的學分,讓學校集體將學生交給廠商,這完全是教育部下放特權給學校的象徵。這種權力下放,對廠商與學校而言,都是一種特權的獲得,因此,國家必須賦予此權力下放,具有相當的政策正當性,也就必須符合一定社會公益性,也就是這些產業與技術的培養發展,對國家具有長遠的利益,否則就是圖利私人。
 
為了扭轉目前教育部被私校經營者與廠商業者的利益牽著鼻子走的建教合作亂象,教育部應當正本清源,從最源頭去檢視目前申請建教合作產業的技術成分,是否有必要再延續下去,並主動開發新類型的產業與訓練職位,而不是被動接收學校申請。
 
台灣從1990年起,加工出口的製造業,經歷了一番劇烈的產業外移之後,目前留在台灣的機械製造業,大多具有一定自主技術與生存利基。但是,另一方面,這幾年興起的半導體電子業卻逐步走向資本密集的大型化產業,基層現場都是執行標準化程序的操作員,技術成分已經相當低。因此,如何讓挖掘隱藏在角落的有潛力具技術性產業,說服該企業雇主給建教生的訓練機會,恐怕是教育部必須承擔的責任,而不是任由業者宰割,滿足業者缺工需求,這才是建教合作制度,得以重新出發的開始。
 
 
(刊登於《工議》第四十九期,2014.12,高雄市產業總工會出版)
 
 
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